Leges onder de Omgevingswet

Leges, altijd in het middelpunt van de belangstelling. Maar hoe zit het nu echt met de leges onder de Omgevingswet? Deze publicatie vormt – in zoverre dat mogelijk is met de reeds toegankelijke informatie omtrent het financiële aspect van de Omgevingswet – een antwoord op deze vraag. Hierbij wordt onder meer aandacht besteedt aan het afschaffen van het legesverbod voor milieuvergunningen, welke sinds 1998 van kracht is.

Kostendekkend

Vast uitgangspunt van beleid is dat kostendekkende leges worden geheven bij vergunningverlening, zodat degene die profijt heeft van de vergunning ervoor betaalt.  Dit betekend dat wanneer een gemeente op verzoek van een burger of bedrijf een bouwaanvraag in behandeling neemt, kan die gemeente de kosten die hiermee gemoeid zijn in rekening brengen via legesheffing. De kosten kunnen per gemeente verschillen door lokale omstandigheden. Denk hierbij aan huisvestingskosten, personeelskosten, het niveau van dienstverlening en verschillen in de fysieke leefomgeving. Landelijk opgelegde normen zouden geen recht doen aan de lokale autonomie van gemeenten (om accenten te zetten in lokaal beleid en de eerdergenoemde lokale kostenverschillen). Overigens blijft de wettelijke beperking van kostendekkendheid onverminderd gelden (dit volgt uit artikel 229b Gemeentewet). De opbrengsten van de leges mogen dus niet de kosten overstijgen. Tevens geldt er geen verplichting om alle kosten te verhalen op de aanvrager. In 2014 is er onderzoek verricht naar alternatieve financieringsmogelijkheden voor gemeenten.

Inzicht lokale heffingen creëren door gemeenten

Gemeenten (en provincies) moeten inzichtelijk gaan maken hoe de legestarieven zijn vastgesteld. Een betere verantwoording staat echter nog niet garant voor een daadwerkelijke verlaging. Op welke wijze kunnen overheidsinstanties de inzichtelijkheid vergroten? Met een cijfermatige en inhoudelijke toelichting op de totstandkoming en kostendekkendheid van de leges kunnen gemeenten en provincies hierin voorzien. Op deze manier zien burgers en bedrijven hoe de tarieven zijn vastgesteld en welke elementen daarin een rol spelen.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft hiervoor een Handreiking opgesteld. De handreiking betreft een conceptversie. De VNG verwacht namelijk dat er bij de daadwerkelijke uitvoering nog veel wijzigingen naar voren komen. De handreiking zal om die reden nog enige tijd een dynamisch document blijven. De handreiking is overigens te raadplegen via: http://www.omgevingsweb.nl/nieuws/handreiking-kostenonderbouwing-lokale-heffingen

Wijziging: leges heffen voor milieuvergunningen

De (huidige) vrijstelling van milieuleges is met het bij elkaar voegen van vergunningen in de omgevingsvergunning onhoudbaar geworden. Het zou betekenen dat over sommige (milieu-) onderdelen van dezelfde vergunning wel leges mogen worden geheven en over andere niet. Kortom, met de komst van de Omgevingswet kunnen gemeenten ook leges heffen voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor het milieu. De vraag is of deze wijzigingen positieve gevolgen teweeg brengt voor de gemeentelijke inkomstenstroom. Het aantal vergunningplichtige bedrijven is sinds de invoering van de vrijstelling enorm gedaald en zal nog verder gaan dalen, naarmate meer activiteiten onder algemene regels vallen.Het afschaffen raakt daarmee aanzienlijk minder bedrijven dan destijds werd beoogd met het invoeren van de vrijstelling. Desalniettemin spreekt de Memorie van Toelichting over circa 22.000 bedrijven welke verplicht worden om leges te betalen voor milieuvergunningen.

Het is echter nog niet duidelijk hoe de legesheffing ten uitvoer zal worden gebracht. Vóór 1998 was er grote discussie over de rechtvaardigheid van de hoogte van de legesheffing voor milieu. Per provincie en gemeente bestonden grote verschillen in het systeem van legesheffing en de hoogte van de tarieven. De Omgevingswet verwijst enkel naar het stellen van regels bij algemene maatregel van bestuur. Het is dus nog wachten op de verdere uitvoeringsregelgeving. Voor het opheffen van het legesverbod hoeft niet te worden voorzien in specifiek overgangsrecht. Voor de ingediende aanvragen vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt het overgangsrecht van afdeling 11.1. Het moment waarop een aanvraag voor een vergunning is ingediend, is bepalend voor de mogelijkheid om leges (tegen een bepaald tarief) te kunnen heffen. Het streven naar integratie en uniformering is aanleiding om de bestaande uitzondering op de hoofdregel te schrappen. Opheffen van het legesverbod betekent dat bedrijven die van deze vrijstelling gebruik maken, leges moeten gaan betalen. Kortom, deze wijziging brengt een verandering teweeg voor de milieupraktijk, waar bedrijven sinds 1998 gewend zijn geen leges te betalen.

Daadwerkelijke afname aantal vergunningen door algemene regels?

De Omgevingswet is voornemens om het aantal omgevingsvergunningen te laten afnemen en merendeels te voorzien in algemene regels. Door de verwachte introductie van meer algemene regels verschuift het zwaartepunt van vergunningverlening naar handhaving. Gemeenten dienen rekening te houden met de financiële gevolgen van deze verschuiving. Bedrijven hebben dan weliswaar mogelijk geen vergunning meer nodig, maar zij kunnen wel in onzekerheid verkeren over welke regels nu precies op hun specifieke geval van toepassing zijn en of zij in overeenstemming met die regels handelen. Bedrijven lopen hierdoor een (handhavings)risico. Gemeenten dienen in te spelen op deze onzekerheid en wellicht bereidheid tonen door zich vooraf over uit te spreken of advies uit te brengen (tegen eventuele vergoeding).

Overigens dient de praktijk eerst uit te wijzen of gemeenten daadwerkelijk zo veel mogelijk activiteiten willen reguleren door het stellen van algemene regels.  Aan de ene kant voorziet de Omgevingswet in meer algemene regels, waardoor het aantal omgevingsvergunningen zal afnemen. Tegelijkertijd introduceert de Invoeringswet een mogelijkheid om een activiteit direct als vergunningplichtig aan te wijzen waardoor er mogelijk geen drastische afname van het aantal vergunningplichtige activiteiten zal worden bewerkstelligd. Om de leesbaarheid van dit bericht te waarborgen zal deze omvangrijke wijziging niet nader worden toegelicht.

Concluderend: gevolgen voor gemeentelijke inkomsten

Leges, een omvangrijk en belangrijk onderwerp. Opmerkelijk is dat er ondanks het belang van dit onderwerp, er op dit moment nog veel onduidelijkheid heerst. Waar aan de ene kant de opbrengsten mogelijk zullen dalen door een afname van het aantal vergunningen, kunnen er aan de andere kant wel weer leges worden geheven voor vergunningen voor milieu. De Memorie van Toelichting op de Omgevingswet spreekt van circa 22.000 bedrijven welke gebonden zijn aan een milieuvergunning. Overigens zijn de financiële gevolgen voor gemeenten sterk afhankelijk van de wijze waarop gemeenten de regelgeving gaan inrichten. Het moge duidelijk zijn dat het laatste woord nog niet is gesproken over dit omvangrijke onderwerp. Wij volgen de ontwikkelingen op de voet en zullen hierover publiceren.

Meer weten?
Heeft u hier vragen over of wilt u sparren over dit onderwerp? Neem contact op met Lonia Loozeman.

Bronnen: Thematisch commentaar, Omgevingsvergunning onder Omgevingswet vereenvoudigd?, Memorie van Toelichting Omgevingswet (p. 205), Nadere memorie van antwoord Omgevingswet van 12 februari 2016 en http://www.omgevingsweb.nl.