Burenakkoord: nieuwe vormen van inspraak en burgerparticipatie

De nieuwe Omgevingswet gaat uit van het principe ‘ja, tenzij…’ in plaats van ‘nee, mits…’. Concreet betekent dit dat de (gemeentelijke) overheid moet meebewegen met ruimtelijke initiatieven die door burgers, ondernemers etc. worden aangedragen. Deze initiatieven variëren en lopen wat reikwijdte betreft uiteen; van de uitbouw van garage tot het aanleggen van een recreatiepark. In het huidige systeem wordt de aanvraag vooraf getoetst aan het bestemmingsplan. Indien deze voldoet, volgt een vergunning. Indien moet worden afgeweken, bekijkt de gemeente of dit wenselijk is en kan alsnog een vergunning worden verleend. Zo niet, dan wordt een uitgebreider toetsingstraject ingezet aan de hand van diverse beleidsnota’s, structuurvisies en eventuele hinder voor omwonenden. De adviezen leiden uiteindelijk tot een besluit. Draagvlak komt meestal naar voren als de vergunning wordt gepubliceerd en de bewoners zienswijzen mogen indienen. Dat levert veel werk op dat voorkomen had kunnen worden, indien de aanvrager vooraf het draagvlak onder de omwonenden had gepeild; zeker in geval van relatief kleinschalige veranderingen en een beperkte impact op de fysieke omgeving.

Het doel van de Omgevingswet is om de regel- en administratieve lastendruk rond vergunningsaanvragen in het ruimtelijk domein voor overheid, inwoners en ondernemers te beperken. De onderwerpen draagvlak en burgerparticipatie krijgen hierdoor een andere dynamiek. In plaats van het benoemen van (juridische) escalatiemomenten, dient nu meer een beroep te worden gedaan op partijen om meer zelf, met elkaar, te realiseren en op te lossen. Het concept van het ‘Burenakkoord’ kan worden gebruikt als draagvlakinstrument om af te wijken van bestemmingsplankaders.

Hoe werkt het Burenakkoord?

Het Burenakkoord is bedoeld om meer ruimte te bieden voor afwijkingen van bestemmingsplannen / beheerverordeningen. Het Burenakkoord is recent gelanceerd in de gemeente Zaanstad, waar het sinds 2015 functioneert. Het Burenakkoord word ingezet bij:

• kleine afwijkingen met beperkte impact waar alleen de directe buren belanghebbend zijn en;
• initiatieven met iets meer impact in de straat of de buurt.

De mogelijkheden waarop draagvlak voor een initiatief ruimte kan bieden bij afwijkingen lopen sterk uiteen. Ze verschillen verder in de wijze waarop efficiency wordt geboekt en de manier waarop de aanvraag behandeld wordt. Het Burenakkoord bij afwijkingen met beperkte impact gaat om initiatieven waarbij de buren hinder zouden kunnen ondervinden door kleine afwijkingen met betrekking tot bijvoorbeeld de bouwhoogte, aan- en uitbouwen, dakkapellen, bijgebouwen en de te bebouwen oppervlakte. Wanneer een dergelijk (bouw)initiatief normaliter geen doorgang kan vinden omdat het volgens de geldende regels belangen van omwonenden schaadt, vraagt men aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat de direct betrokkenen desondanks akkoord gaan met de gewenste ontwikkeling.

Wie zijn dan de ‘direct betrokkenen’? Als vuistregel geldt in deze gevallen dat de eigenaren van de kadastraal aangrenzende percelen waar het initiatief betrekking op heeft benaderd worden. Wanneer is er voldoende draagvlak? Men spreekt in pas van voldoende draagvlak als álle buren unaniem akkoord gaan. De initiatiefnemer dient dit met getekende akkoordverklaringen te laten zien. Bij initiatieven met een iets grotere impact (zoals een functiewijziging of de bouw van één of enkele woningen) volstaat het niet om alleen draagvlak te verkrijgen bij de directe buren, maar is (een deel van) de rest van de straat of buurt ook belanghebbend. Met behulp van een ‘draagvlakhandleiding’, waarin voorbeeldsituaties zijn opgenomen, kijkt de initiatiefnemer wie de betrokkenen zijn. Bij twijfel bespreekt hij/zij dit samen met de gemeente.

Het in beeld brengen van draagvlak gebeurt met een buurtgesprek, waarna de initiatiefnemer bijvoorbeeld via een door de aanwezigen getekend gespreksverslag laat zien dat de bepaalde relevante onderwerpen zijn besproken, wie welke eventuele bezwaren heeft en in hoeverre er draagvlak is. Dit gespreksverslag wordt vervolgens door de gemeente meegenomen in de belangenafweging. Een akkoord van de buren (buurt) op een initiatief betekent niet automatisch dat er ook een vergunning wordt verleend. Het initiatief zal óók moeten voldoen aan regels die met een ander doel zijn opgesteld. Denk hierbij aan bovengemeentelijke regels zoals die in het Bouwbesluit staan en gemeentelijke eisen van welstand. De belangenafweging blijft derhalve in handen van de gemeente. Dit heeft te maken met het feit dat bij initiatieven met meer impact, naast individuele belangen van de omwonenden, ook collectieve belangen spelen. Draagvlak alléén is dus niet doorslaggevend. Overigens kan de aanvrager niet verplicht worden het draagvlak in beeld te brengen (maar het vergroot natuurlijk wel de kans op een snellere vergunningverlening).

Wat is het effect van Burenakkoord?

Via het Burenakkoord kan meer zeggenschap worden verkregen over eventuele afwijkingen van gemeentelijke normen en regels die zijn opgesteld voor de bescherming van de omgeving. Het gaat hier specifiek over kleine afwijkingen met beperkte impact. Er ontstaat meer ruimte voor de initiatiefnemer, mits de omgeving steun uitspreekt voor een initiatief.  Per saldo mag men verwachten dat er meer initiatieven doorgang kunnen vinden dan in de huidige situatie. Echter, de praktijk zal moeten uitwijzen hoe groot het effect is. Bij initiatieven met wat meer impact is draagvlak niet de bepalende factor, maar draagvlak in de buurt vergroot wel de kans op medewerking. Een voorbeeld hiervan is een verzoek om grondaankoop: naast de aanwezigheid van kabels- en leidingen weegt de veronderstelde importantie van de plek voor de buurt mee in de afweging. Zelden is vooraf duidelijk hoeveel waarde de buurt écht hecht aan de plek. Als dit wel het geval zou zijn, leidt dit wellicht tot een andere uitkomst. Door de buurt vroegtijdig te laten delen in de plannen kunnen potentiële geschillen opgelost worden en burenruzies voorkomen, omdat zij meer invloed kunnen uitoefenen op de planvorming. Een belangrijk effect van het inzetten van draagvlak is dat een aanvraag (initiatief) zowel ruimtelijk als maatschappelijk beter verankerd is in zijn omgeving.

Bijdragen aan efficiëntie

Als we naar de planologische keten als geheel kijken kan het Burenakkoord, zowel bij initiatieven met beperkte als grotere impact op de buurt, bijdragen aan een efficiënter vergunningenproces. Hoe meer overeenstemming er vooraf over een initiatief is, des te kleiner de kans op zienswijzen en bewaren. Dat levert een directe besparing op. Daarnaast geldt dat kleinschalige initiatieven die strijdig zijn met gemeentelijke regels met een Burenakkoord direct afgehandeld kunnen worden door de afdeling Omgevingsvergunningen. Er hoeft dan intern geen advies meer te worden ingewonnen. Dat draagt bij aan efficiëntere werkwijze.

Resumé

Op beperkte schaal en op lokaal niveau kan met een akkoord (instemming) van de omgeving op efficiënte wijze ruimte geboden worden aan afwijkingen. Daarbij kunnen risico’s optreden en de juridische haalbaarheid is bovendien onzeker. Bij initiatieven met meer impact op de omgeving is een akkoord van de buurt niet de enige bepalende factor als het gaat om ruimte maken voor een initiatief. Maar draagvlak in de buurt vergroot wel de kans op medewerking. Inzicht in de mate van draagvlak stelt de gemeente in staat om tot betere belangenafweging te komen, wat de juridische haalbaarheid van een besluit om af te wijken ten goede komt. Het Burenakkoord is bij uitstek- een instrument dat kan bijdragen aan het verder uitbouwen van de verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers in de eigen leefomgeving. Door initiatieven en ideeën vroegtijdig te delen met de omgeving kunnen (potentiële) geschillen opgelost worden, zonder dat daar de overheid voor nodig is.

Meer weten?
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Cees Roem via ceesroem@kcomgevingswet.nl.

Bron: Gemeente Zaanstad Notitie Burenakkoord (oktober 2014)