Gemeentelijke Digitale Stelsels Omgevingswet: de processen (deel 3)

Door Hein Corstens en Dirk Moree

Een drieluik over data, processen en applicaties met in dit artikel de focus op de processen bij de Omgevingswet. Dit artikel is een vervolg op de eerder gepubliceerde artikelen Gemeentelijke Digitale Stelsels Omgevingswet: er is nog veel te doen!  en Gemeentelijke Digitale Stelsels Omgevingswet: applicaties (deel 2).

De invoering van de Omgevingswet gaat gepaard met een enorme digitaliseringsslag door de invoering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet ofwel het DSO. Naast de zorg voor een adequate aansluiting dient de gemeente er vooral voor te zorgen dat het geheel van data, applicaties en processen gaat werken als een GEMEENTELIJK STELSEL.

Figuur beleidscyclus: Samenhang vereist van data, applicaties en processen in de beleidscyclus Omgevingswet!

Na behandeling van de data- en applicatieaspecten in de voorgaande artikelen gaan we nu in op de processen. Deze processen zijn af te leiden uit de beleidscyclus van de Omgevingswet (zie figuur beleidscyclus).

De geest van de Omgevingswet

Op dit moment zijn de inspanningen van de invoerende instanties vooral gericht op het DSO. Men probeert vooral te voldoen aan de wettelijke vereisten. Dit is inderdaad urgent. Maar belangrijker is dat de processen zodanig worden ingericht dat het motto van de Omgevingswet wordt waargemaakt: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit! Er dient met andere woorden een zuiverder afweging mogelijk te zijn tussen de doelstellingen van de overheid en die van de andere initiatiefnemers dan in de huidige situatie. In concreto dienen vier verbeterdoelen bereikt te worden:

1. Inzichtelijkheid van het omgevingsrecht.
2. Integraliteit: integrale benadering van de fysieke leefomgeving.
3. Flexibiliteit: ruimte voor eigen afwegingen van de gemeente.
4. Resoluutheid: snellere en betere besluitvorming.

Op die doelen zal het gemeentelijk stelsel, dat de Omgevingswet digitaal ondersteunt, gericht moeten zijn. Belangrijk daarbij is ondersteuning van de GEHELE beleidscyclus, zoals in figuur 1 weergegeven.

De Processen

Uit de beleidscyclus valt een overzicht samen te stellen van de relevante processen voor het Omgevingsdomein (zie overzicht 1; volgens GEMMA[1], maar aangepast conform Omgevingswetdocumentatie en uitgebreid). Dit overzicht is integraler dan dat in https://vng.nl/artikelen/werkende-processen: wij zien met name Ontwikkeling en beheer Openbare ruimte en Vastgoed (gezien vanuit omgevingsbeleid) én belasten/subsidiëren als instrumenten, die de gemeente kan inzetten om haar omgevingsbeleid te realiseren. Het gaat – zelfs als een gemeente dat zou willen – niet alleen om VTH, maar alle activiteiten van de gemeente in en gerelateerd aan de fysieke leefomgeving zullen impliciet of expliciet de realisering van omgevingsbeleid bevorderen of in de weg zitten! Figuur 2 laat zien hoe ontwikkeling en beheer van openbare ruimte en vastgoed ingebed kan worden in de omgevingscyclus.

Overzicht 1 Processen Omgevingswet

[1] https://www.gemmaonline.nl/index.php/Bedrijfsprocessen_omgevingswet

[2] NIET in GEMMA

[3] GEMMA combineert dit met Beleidsontwikkeling

We moeten ons hierbij realiseren dat bestaande processen en bedrijfsfuncties dus opnieuw ingericht moeten worden. Een vaak gehoord voorbeeld is de verschuiving van vergunningverlening naar handhaving i.v.m. een groter arsenaal aan vergunningsvrij bouwen. Dat is een verandertraject met alle consequenties van dien.

Figuur 2 Omgevings- en vastgoedcycli geïntegreerd

Productieproces gegevens

Speciale aandacht verdient het proces van de productie van gegevens. Dat kan een toegesneden proces zijn, zoals de productie van basisgegevens, maar veelal is dit proces verweven met de andere processen – bijvoorbeeld het genereren van gegevens die nodig zijn om een stedenbouwkundig plan te maken. Omdat er onvoldoende aandacht is voor de productie van goede gegevens als  doel op zich, resulteert de gegevensproductie in het kader van andere processen vaak in een treurige situatie met gegevens die niet beschreven, inconsistent, onvolledig, redundant, onvindbaar, onbetrouwbaar, onveilig en niet actueel zijn. Daarom dient in ieder belangrijk proces dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving de gegevensproductie daarbinnen als afzonderlijk proces gedefinieerd en bewaakt te worden.

Eigenlijk kan het dataproductie- en beheerproces gezien worden als een fabrieksmatig proces. In figuur 3 is het basisproces van productie en beheer van data weergegeven.

Figuur 3 Basisproces gegevensproductie en -beheer

Min of meer ruwe data worden ingewonnen via waarnemingen of verzameld uit andere databronnen. Die data worden verder veredeld door selectie, ordening en opschoning, welke deelprocessen samen ‘Gegevensproductie’ genoemd worden. Na controle worden ze beschikbaar gesteld aan afnemers of afnemende processen, ter verdere verwerking tot informatiediensten. Uiteraard dient bovenstaand proces verder gedetailleerd te worden voor specifieke gegevensbeheerprocessen. Het geheel dient bestuurd te worden door een tactisch gegevensmanager.

Zaakgericht én objectgericht werken

Om de processen van de Omgevingscyclus goed te laten verlopen dient er zaakgericht gewerkt te worden, dat wil zeggen resultaatgericht, gebruikersgericht, efficiënt. Het gevolg is o.i. dat de processen ingericht dienen te worden op de hoofdzaken, dat ze zo eenvoudig mogelijk zijn en dat de gebruikers er nauw bij betrokken worden. En verder dient de informatie per zaak geordend te zijn. Het laatste  levert echter een groot risico op: als de bij een zaak betrokken gegevens niet gerelateerd zijn aan de objecten waarop de zaak betrekking heeft, komt men te zitten met een verzameling onsamenhangende zaakdossiers en wordt het een puinhoop. Informatie dient dus zowel objectgericht als zaakgericht beschikbaar te zijn. De goede oplossingen in de markt bieden de juiste functionaliteit daarvoor, maar organisaties moeten die dan ook op de juiste manier inrichten en gebruiken!

Procedures

Veel processen volgen voorgeschreven stappen, procedures. Procedures m.b.t. omgevingsbesluiten zijn te vinden in het Omgevingsbesluit (Ob). De Omgevingswet laat bestuursorganen zoveel mogelijk vrij om dit proces zelf in te richten. Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet sluit zoveel mogelijk aan bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor gemeenten is het handig vast te stellen welke procedures voorgeschreven zijn en die vast te leggen in het van toepassing zijnde (zaak)systeem. Een voorbeeld: de procedure voor de Omgevingsvisie bestaat uit twee fasen, de voorbereidings- en de besluitvormingsfase. Voor de voorbereidingsfase geeft de Omgevingswet geen specifieke voorschriften. Voor de besluitvormingsfase is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dit houdt in:

• ter visie legging van de ontwerp-omgevingsvisie;
• gelegenheid tot het indienen van zienswijzen;
• vaststelling van de omgevingsvisie door de gemeenteraad.

Aanpak VNG

De VNG ontwikkelt voor gemeenten een model voor Werkende Processen. Een aantal belangrijke eisen vanuit de Omgevingswet is:

• meer aanvragen moeten binnen 8 weken behandeld kunnen worden;
• integraliteit;
• zaakgericht werken;
• gemeente wordt het centrale loket; procesregie dus over de gehele keten;
• participatie;
• minder regels en meer algemene regels; meer zorgplicht.

De VNG levert gemeenten een toolkit met toetsvragen voor zelftoetsing. Dit als basis voor het opstellen van een actieplan voor en implementatie van verbeteringen.

Conclusies

1. De Omgevingswet vraagt om zaakgericht werken, maar een aandachtspunt daarbij is het leggen van de juiste relaties met de ruimtelijke objecten.
2. In de inrichting van de processen van de Omgevingswet dient adequaat gegevensmanagement geïntegreerd te worden.
3. Aanbevolen wordt de toolkit voor de processen van de VNG te gebruiken, maar de aanpak te verbreden tot een integrale aanpak van de processen in de geest van de Omgevingswet, dus bijvoorbeeld ook stimulerende en ontmoedigende instrumenten mee te nemen.
4. Eigenlijk vergt het gehele procesgebeuren van de gemeente een fundamentele heroverweging. Processen dienen beter gericht te worden op de te bereiken doelen. In deze fundamentele heroverweging moet ook de samenwerking met netwerk- cq ketenpartners meegenomen worden. Ontwikkelingen als Process Mining en Robotic Process Automation (RPA) kunnen erbij betrokken worden.

Meer informatie?

• CORSTENS informatiearchitectuur: Hein Corstens, hein@corstens.nl, 06 55 38 22 88, www.corstens.nl
• Telengy Management & Advies: Dirk Moree, d.moree@telengy.nl, 06 52 04 31 45, www.telengy.nl